La sentenza della Corte Costituzionale del 9 luglio 1974

Corte Costituzionale – Sentenza 9 luglio 1974, n. 226
nel giudizio di legittimita’ costituzionale dell’art. 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni), promosso con ordinanza emessa il 16 maggio 1973 dal pretore di Biella nel procedimento penale a carico di Sacchi Giuseppe, iscritta al n. 282 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973.
Visti gli atti d’intervento del Presidente del Consiglio dei ministri e di costituzione di Sacchi Giuseppe;
udito nell’udienza pubblica del 29 maggio 1974 il Giudice relatore Angelo De Marco;
udito il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto:
Nel corso del procedimento penale a carico di Giuseppe Sacchi, imputato del reato di cui all’art. 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (che ha approvato il “Testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni”), per aver installato in Biella un impianto di televisione via cavo senza avere ottenuto la concessione del Ministero delle poste e telecomunicazioni, il pretore di quella citta’, con ordinanza 16 maggio 1973, accogliendo analoga richiesta del difensore dell’imputato, dichiarava rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 195 di detto t.u., in riferimento agli artt. 21,41, 43,76 e 77 della Costituzione e disponeva la trasmissione degli atti a questa Corte per il relativo giudizio.
Nell’ordinanza di rinvio le violazioni delle norme costituzionali sono cosi’ motivate:
1. – Per l’art. 21, in quanto, se si esclude, come mezzo di manifestazione del pensiero, quello televisivo che, nella societa’ attuale e’ divenuto di gran lunga il piu’ diffuso e penetrante, non si vedrebbe come possa trovare concreta attuazione il principio fondamentale di liberta’ sancito da questa norma della Costituzione.
2. – Per gli artt. 41 e 43, in quanto per la televisione via cavo, dato il suo costo non rilevante e la possibilita’ di porre in opera cavi coassiali senza limiti di quantita’, non sussiste quella inevitabilita’ di costituzione di monopolio od oligopolio privato, che secondo la sentenza di questa Corte n. 59 del 1960 costituisce uno dei motivi fondamentali di giustificazione del monopolio statale per la televisione via etere.
3. – Per gli artt. 76 e 77, in quanto la legge di delega 28 ottobre 1970, n. 775, era limitata al coordinamento ed alle modificazioni ed integrazioni delle leggi, da raccogliere in testo unico, necessarie al loro ammodernamento al fine di renderle piu’ accessibili e comprensibili e, quindi, non poteva essere utilizzata al fine di estendere il monopolio statale ad una nuova forma di telecomunicazioni quale quella della televisione via cavo.
4. – Infine, argomentando dal dato di fatto che il Sacchi in data 20 aprile 1971 aveva ottenuto dal tribunale di Biella, ai sensi dell’art. 1 della legge sulla stampa 8 febbraio 1948, n. 47, la registrazione del suo impianto via cavo come “giornale periodico di informazioni e cronache riprodotte a mezzo video della testata ” Telebiella A 21 TV “” si prospetta la violazione anche del secondo e terzo comma dell’art. 21 della Costituzione, in quanto il denunziato art. 195 del d.P.R. n. 156 del 1973, richiedendo la concessione e facoltizzando l’Amministrazione a procedere al sequestro degli impianti ed apparecchi, contrasta con le disposizioni di quei due commi secondo le quali “la stampa non puo’ essere soggetta ad autorizzazione o censura” e non puo’ essere sequestrata se non “per atto motivato dell’autorita’ giudiziaria”.
Si e’ costituito in giudizio il Sacchi, il di cui patrocinio, con memoria depositata il 31 luglio 1973, riproduce, sostanzialmente, la motivazione dell’ordinanza di rinvio, mettendo in rilievo, per quanto attiene alla prospettata violazione dell’articolo 76 della Costituzione, che, comunque, la delega in forza della quale e’ stato emanato il t.u. n. 156 del 1973 non si estendeva fino al punto di consentire la previsione di una nuova ipotesi di reato e conclude chiedendo che le questioni con tale ordinanza sollevate vengano dichiarate tutte fondate, anche nel caso che venisse riconosciuto esistente l’eccesso di delega.
E’ intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che, con l’atto d’intervento, depositato il 17 agosto 1973, chiede che le prospettate questioni vengano dichiarate tutte non fondate.
Premesso che nel concetto di “impianto radioelettrico” vanno comprese sia la TV via etere, sia quella via cavo, in quanto entrambi questi tipi di trasmissione si fondano sull’utilizzazione di radio frequenze e si diversificano soltanto per il mezzo usato nella loro propagazione che avviene nel primo caso attraverso l’etere, nel secondo mediante l’incanalazione nel cavo, se ne traggono le seguenti conseguenze:
1. – Poiche’ anche quello via cavo, per quanto precede, deve considerarsi “impianto radioelettrico” viene meno il presupposto sul quale dovrebbe trovar fondamento il denunziato eccesso di delega.
2. – Non sussiste violazione dell’art. 21 della Costituzione sotto alcuno dei profili denunziati con l’ordinanza di rinvio, sia perche’ la liberta’ di pensiero non puo’ ritenersi compressa o violata per effetto di limitazione dei mezzi di espressione giustificata o dalla peculiare natura di tali mezzi o dalla esigenza di composizione con altri interessi costituzionalmente protetti, sia perche’ non possono trovare applicazione in materia di televisione le norme sulla stampa che, evidentemente, riguardano soltanto l’espressione del pensiero col mezzo “stampa”.
3. – Poiche’ non e’ esatto che gli impianti di trasmissione via cavo siano meno costosi e richiedano minori spese di esercizio di quelli via etere, mentre l’utilizzazione di un numero ben maggiore di canali, almeno allo stato, e’ meramente teorica, sussistono anche per essa quelle condizioni che rendono necessari monopoli o tutt’al piu’ oligopoli perche’ ne sia possibile un’utile gestione, donde anche a questo mezzo, che da’ luogo a servizi d’interesse pubblico, deve estendersi il monopolio statale, col che viene a cadere la denunziata violazione degli artt. 41 e 43 della Costituzione.
Con altra memoria, depositata il 17 aprile 1974, il patrocinio del Sacchi, a confutazione delle deduzioni dell’Avvocatura generale dello Stato, di cui all’atto d’intervento sopra riassunto, oppone sostanzialmente quanto segue:
1. – Non e’ esatto che l’impianto e l’esercizio di trasmissioni televisive via cavo richiedono l’impiego di capitali cosi’ ingenti che postulano la necessita’ di monopoli od oligopoli e, quindi, impongono la stessa disciplina – monopolio statale – dichiarata legittima con la sentenza di questa Corte n. 59 del t960.
Al riguardo viene chiarito che lo “studio di produzione” in edificio gia’ esistente puo’ richiedere un impegno finanziario che si aggira intorno ai cinque milioni di lire; gli impianti per la produzione e la diffusione via cavo dei programmi, siano essi in diretta, registrati o filmati, possono costare intorno ai quindici milioni di lire; la gestione di una stazione che produca programmi per la durata giornaliera di circa 90 minuti si aggira sui tre milioni e mezzo di lire mensili; l’installazione di una rete televisiva via cavo ha un costo, per singolo abbonato, che si puo’ definire tra le cinquemila e le diecimila lire.
Si aggiunge che quanto precede e’ tanto vero che, sull’esempio di Telebiella A 21 TV, nonostante il divieto dell’impugnato art. 195, si erano gia’ impiantate, in varie regioni, oltre 20 stazioni televisive via cavo, nominativamente elencate nella memoria.
Di qui l’inammissibilita’ e la illegittimita’ della parificazione della TV via etere a quella via cavo e dell’assoggettamento anche di quest’ultima al monopolio statale sotto tutti i profili prospettati nell’ordinanza di rinvio.
2. – Non e’, del pari, esatto che la TV via cavo sia impianto radioelettrico; di qui il denunziato eccesso di delega che, comunque, sussiste palesemente per l’introduzione nel testo unico di un nuovo illocito penale.
Nell’interesse del Sacchi s’insiste, pertanto, nel chiedere che venga dichiarata la fondatezza delle sollevate questioni di legittimita’ costituzionale.
Anche l’Avvocatura generale dello Stato, in data 13 maggio 1974, ha depositato una memoria con la quale si ribadiscono le gia’ riassunte deduzioni e se ne aggiungono altre due desunte da fatti nuovi sopraggiunti (sentenza 30 aprile 1974 della Corte di giustizia della Comunita’ europea e l’imminente presentazione alla Camera dei Deputati del disegno di legge concernente “Nuove norme in materia di servizi pubblici radiotelevisivi” approvato dal Consiglio dei ministri il 30 aprile 1974).
In sostanza, lo schema logico di tali nuove deduzioni e’ il seguente:
a) L’art. 8, ultimo comma, della legge 28 ottobre 1970, n. 775, delegava al Governo la potesta’ di raccogliere in testi unici le disposizioni in vigore, concernenti le singole materie “apportando, ove d’uopo, alle stesse le modificazioni ed integrazioni necessarie per il loro coordinamento ed ammodernamento, ai fini di una migliore accessibilita’ e comprensibilita’”.
L’avere soppresso la menzione delle telecomunicazioni “ottiche” e compreso nella generalizzata dizione “telocomunicazioni” la televisione via cavo rientra nel concetto di ammodernamento del testo originario e, pertanto, costituisce adempimento e non eccesso della delega.
Ne’ si e’ creata una nuova figura di reato, essendo state soltanto riprodotte le sanzioni preesistenti.
b) Come risulta dal parere del Consiglio superiore tecnico delle telecomunicazioni 9 aprile 1974, n. 476 (in atti depositato), motivato appunto con valutazioni tecniche anche se la utilizzazione dei cavi per trasmissioni televisive ampliera’ notevolmente la possibilita’ di diffondere i relativi programmi, deve evitarsi, come contrario ai principi che regolano la economicita’ e l’impiego coordinato dei sistemi di telecomunicazione, la possibilita’ di consentire la realizzazione di un sistema costituito da una molteplicita’ di reti, le quali, finendo con l’interessare tutte la medesima utenza potenziale, risulterebbero anche sovrapposte.
Di qui la prospettiva razionale, nell’interesse pubblico, di una estensione della televisione via cavo su base nazionale, che, per l’enorme potenziale dei sistemi, del costo elevatissimo della loro realizzazione, della necessita’ dello sfruttamento ottimale dei mezzi esistenti e futuri e del diritto di tutti i cittadini di usufruirne, impone che la sua realizzazione e l’esercizio delle relative reti siano effettuati con i criteri adottati per i pubblici servizi di telecomunicazioni, evitando la proliferazione di iniziative isolate e settoriali.
Tutto cio’, che del resto trova conferma nei sistemi adottati nella maggior parte dei Paesi europei (Francia, Germania federale, Inghilterra, Belgio) implica che anche la TV via cavo vada disciplinata come servizio pubblico d’interesse generale.
Ne consegue la legittimita’ costituzionale, in riferimento sia all’art. 21, sia agli artt. 41 e 43 della Costituzione in conformita’ con i principi affermati dalla giurisprudenza di questa Corte.
c) Poiche’ non possono estendersi in materia le disposizioni sulla stampa viene meno la violazione dell’art. 41 della Costituzione prospettata sul presupposto di tale estensione.
d) La sentenza 30 aprile 1974 della Corte di giustizia della Comunita’ europea, emessa sulla domanda di pronunzia pregiudiziale, proposta a norma dell’art. 177 del Trattato C.e.e., dal tribunale di Biella nel procedimento penale innanzi ad esso pendente a carico del Sacchi, ha riconosciuto che anche la TV via cavo costituisce servizio essenziale di interesse pubblico.
e) Col disegno di legge concernente “Nuove norme in materia di servizi pubblici radiotelevisivi”, approvato dal Consiglio dei ministri (del quale e’ stata depositata copia), si investe il Parlamento della discussione ed approvazione di vaste ed organiche proposte, che attengono sia alla struttura degli organi preposti al servizio, sia al piu’ ampio diritto di accesso all’uso del mezzo radiotelevisivo, sotto la diretta supervisione della Commissione parlamentare di vigilanza opportunamente integrata e potenziata.
All’udienza odierna il rappresentante l’Avvocatura generale dello Stato ha illustrato oralmente le sopra riportate dedizioni, mentre il patrocinio del Sacchi non e’ intervenuto.

Considerato in diritto:
1. – Il d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (che ha approvato il “T.U. delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni”), all’art. 1, nell’elencare i servizi che appartengono in esclusiva allo Stato, unifica nella sola voce “telecomunicazioni” tutti i mezzi di comunicazione a distanza che nel precedente testo unico, approvato con r.d. 27 febbraio 1936, n. 645, erano specificamente elencati in mezzi telegrafici, telefonici, radioelettrici ed ottici.
In relazione a tale riserva esclusiva, l’art. 183 del nuovo testo unico statuisce che “nessuno puo’ eseguire od esercitare impianti di telecomunicazioni senza avere ottenuto la relativa concessione” e l’art. 195 prevede, per chi “stabilisca od eserciti senza la concessione prescritta, impianti di telecomunicazioni, l’ammenda da lire 10.000 a lire 100.000 se il fatto non si riferisce ad impianti radioelettrici, l’arresto da tre a sei mesi e l’ammenda da lire 20.000 a lire 200.000 se il fatto riguarda impianti radioelettrici”. All’ultimo comma l’art. 195 stabilisce: “Ai fini delle disposizioni del presente articolo, costituiscono impianti radioelettrici anche quelli trasmittenti o ripetitori, sia attivi che passivi, per radioaudizioni o televisione, nonche’ gl’impianti di distribuzione di programmi sonori o visivi realizzati via cavo o con qualunque altro mezzo”.
Come si e’ riferito in narrativa, il pretore di Biella, nel corso di un procedimento penale a carico di un imputato del reato preveduto dal citato art. 195 per avere stabilito ed esercitato un impianto di televisione via cavo, ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita’ costituzionale di detto art. 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, in riferimento agli artt. 21,41, 43,76 e 77 della Costituzione.
Piu’ precisamente il pretore, affermando che, in sostanza, con la denunciata norma, si e’ esteso il monopolio statale alla TV via cavo, contesta la legittimita’ costituzionale di tale estensione sotto i seguenti profili:
a) la prescrizione della concessione amministrativa per l’esercizio di impianti televisivi via cavo e le sanzioni penali per il caso di esercizio senza concessione, escludendo la libera manifestazione del pensiero attraverso il mezzo televisivo, sono in contrasto con l’art. 21, comma primo, della Costituzione, che sancisce il diritto di tutti di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione, nonche’ – qualora la televisione via cavo possa essere assimilata alla stampa – anche con i commi secondo e terzo dello stesso art. 21;
b) giacche’ i canali realizzabili mediante cavo sono illimitati e di costo non rilevante, l’estensione del monopolio statale alla televisione via cavo, non potendo giustificarsi in base all’esistenza di un monopolio di fatto dovuto a ragioni tecniche, come per la televisione via etere, contrasta con gli artt. 41 e 43 della Costituzione;
c) con la legge 28 ottobre 1970, n. 775, il Governo era stato delegato a raccogliere in testi unici disposizioni vigenti relative a procedimenti amministrativi, apportandovi le modificazioni e integrazioni necessarie per il loro coordinamento al fine di renderle piu’ accessibili e comprensibili: l’art. 195 eccede tali limiti poiche’, esorbitando dalla delega, include tra gli apparecchi radioelettrici gli impianti di televisione via cavo, che tali non sono, ed estende ad essi una normativa che in precedenza non era applicabile, configurando una nuova ipotesi di reato, in violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione. In relazione a tali questioni si rileva quanto segue.
2. – Nonostante il pretore di Biella abbia indicato nell’art. 195 del d.P.R. n. 156 del 1973 la norma impugnata, dal contesto dell’ordinanza di rimessione si rileva che le questioni di legittimita’ costituzionale sollevate, investono in via generale la stessa riserva allo Stato dell’impianto e dell’esercizio di apparecchi di televisione via cavo, e cioe’ l’art. 1 del t.u., nella parte in cui ricomprende la televisione via cavo fra i servizi di telecomunicazione che appartengono in esclusiva allo Stato e l’art. 183, il quale, anche con riferimento agl’impianti di televisione via cavo, stabilisce che “nessuno puo’ eseguire o esercitare impianti di telecomunicazione senza avere ottenuto la relativa concessione”.
Pertanto, ancorche’ manchi una specifica denuncia di tali norme, essendo queste implicitamente e univocamente contenute nell’ordinanza di rimessione, questa Corte – in conformita’ con la sua costante giurisprudenza al riguardo – non puo’ esimersi dall’esaminare le questioni sollevate nella loro effettiva ampiezza.
Cio’ premesso, va osservato – anche se nell’ordinanza di rinvio e’ prospettato per ultimo ed il patrocinio della parte privata ha chiesto che in ogni caso vengano esaminate anche le altre questioni – che pregiudiziale e, se fondato, assorbente e’ il denunziato eccesso di delega.
Un tale eccesso, pero’, non sussiste.
Prima dell’emanazione del d.P.R. n. 156 del 1973,l’art. 1 del r.d. 27 febbraio 1936, n. 645, gia’ riservava allo Stato l’esercizio di tutti gl’impianti di telecomunicazioni, che i privati potevano esercitare solo previa concessione amministrativa (art. 166); l’art. 178 (vigente nel testo modificato dall’art. 2 della legge 14 marzo 1952, n. 196) puniva penalmente la lesione di tale riserva, con sanzioni diverse a seconda che il fatto riguardasse o non riguardasse impianti radioelettrici. Il nuovo codice postale, mantenendo all’art. 1 la riserva, non ha innovato la precedente disciplina, limitandosi a dare, con la normativa dettata all’art. 195, una interpretazione autentica di essa, stabilendo – allo scopo di eliminare ogni incertezza circa l’applicazione delle sanzioni da esso previste – che tutti gl’impianti di distribuzione di programmi sonori o visivi vanno considerati impianti radioelettrici. Non vi e’, quindi, violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, essendosi il legislatore delegato limitato ad apportare alla normativa gia’ vigente quelleinterpretazioni necessarie a renderla piu’ comprensibile, come la legge di delegazione lo aveva autorizzato a fare.
Ugualmente disattese vanno le censure prospettate in riferimento all’art. 21, commi secondo e terzo, della Costituzione, nel presupposto che la televisione via cavo possa essere assimilata alla stampa.
Tale presupposto, infatti, non sussiste, in quanto la stampa presenta caratteristiche peculiari, che ne hanno imposta una specifica disciplina, la quale non puo’ di per se’ estendersi ad altri mezzi di espressione e comunicazione del pensiero di diversa natura, tra i quali e’ da annoverarsi la TV via cavo.
3. – Prima di passare all’esame delle altre questioni prospettate con l’ordinanza di rinvio, occorre a questo punto precisare che la differenza pratica di maggior rilievo ai fini del presente giudizio, fra televisione via cavo e televisione via etere, e’ data dalla limitatezza dei canali realizzabili via etere e dall’illimitatezza dei canali realizzabili via cavo, potendosi questi aumentare indefinitamente moltiplicando il numero dei cavi, com’e’ pacificamente e universalmente riconosciuto.
In Europa la televisione via cavo non ha avuto finora attuazione e diffusione su vasta scala, essendo ancora allo stato sperimentale ed incominciando a sorgere solo da poco impianti di un qualche interesse. Essa ha avuto, invece, un notevole sviluppo in Giappone e negli Stati Uniti d’America, dove la sua realizzazione e’ affidata all’iniziativa privata, previa licenza governativa. In entrambi questi Stati l’impiego della televisione via cavo e’ attualmente limitato all’integrazione della televisione via etere – le cui trasmissioni vengono fatte pervenire via cavo in localita’ lontane o isolate – nonche’ a trasmissioni autonome a corto raggio, interessanti agglomerati urbani.
E’ di particolare interesse rilevare che negli Stati Uniti, dove e’ in atto un largo uso della televisione via cavo e tale mezzo di comunicazione si va sviluppando da oltre venti anni, le reti di televisione via cavo hanno tutte carattere locale e le famiglie da esse servite, alla fine del 1971, non superavano la cifra di 5.900.000 su oltre 200 milioni di abitanti.
L’ordinanza di rinvio e la parte privata, richiamandosi ai principi affermati con la sentenza n. 59 del 1960 di questa Corte, a sostegno della dedotta questione di legittimita’ costituzionale, pongono appunto in evidenza che, se anche per la televisione via etere permane tuttora il limite derivante dagli accordi internazionali vigenti in materia, e’ invece possibile realizzare via cavo un numero notevole d’impianti televisivi. Con la conseguenza che per la televisione via cavo non sussisterebbe quel pericolo di costituzione di monopoli od oligopoli privati, di fronte al quale, secondo la citata sentenza, esigenze prevalenti d’interesse pubblico giustificherebbero il monopolio statale.
L’Avvocatura dello Stato, per contro, obbietta che il pericolo dell’oligopolio e’ insito nel costo degli impianti e vi e’ un interesse pubblico a che la televisione via cavo sia realizzata secondo una prospettiva globale, che eviti dispersione di risorse e “duplicazione” d’impianti e comprenda, coordinandoli, tutti i sistemi di telecomunicazione su piano nazionale.
A sostegno di tale tesi e’ stato allegato un parere del Consiglio superiore tecnico delle telecomunicazioni, nel quale appunto si afferma l’opportunita’ di evitare iniziative settoriali, che darebbero luogo ad una proliferazione di reti parziali, financo sovrapposte, con conseguente dispersione di mezzi che andrebbero, invece, convogliati tutti al fine della realizzazione di un’unica rete nazionale, comprensiva della totalita’ degli impianti di telecomunicazioni e non solo di quelli televisivi.
In relazione a dette affermazioni va rilevato che il costo di un impianto di televisione via cavo, il quale comprenda l’intero territorio nazionale o comunque la massima parte di esso, potrebbe essere talmente elevato da dare luogo a gravi pericoli d’insorgenza di situazioni monopolistiche od oligopolistiche qualora la sua realizzazione non resti riservata allo Stato ma sia intrapresa da privati.
Pertanto le stesse ragioni che in via di principio giustificano il monopolio statale della radiotelevisione via etere giustificano la riserva allo Stato degli analoghi servizi via cavo quando questi assumono le dimensioni innanzi indicate.
Va peraltro aggiunto che siffatta riserva, per essere costituzionalmente legittima, deve essere accompagnata da una disciplina che, nei sensi richiesti dalla sentenza n. 225 depositata in data di oggi, e’ essenziale per garantire che la gestione sia indirizzata ai fini in vista dei quali e’ consentita la sottrazione alla libera iniziativa dei privati. A tale proposito la Corte rinvia alle indicazioni contenute in quella decisione non senza aggiungere che, in relazione alla maggiore disponibilita’ dei canali di trasmissione, deve essere dato piu’ ampio spazio al diritto di accesso.
4. – Diverso discorso deve essere fatto per quanto riguarda l’installazione e l’esercizio di reti radiotelevisive via cavo a raggio limitato che, per la loro dimensione locale, non integrino, nei sensi innanzi detti, quella fattispecie per la quale legittimamente puo’ disporsi la riserva allo Stato.
Invero l’art. 41 della Costituzione statuisce, al primo comma, che l’iniziativa economica privata e’ libera. L’art. 43 statuisce che solo a fini di utilita’ generale la legge puo’ riservare originariamente allo Stato, a Enti pubblici e a comunita’ di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali, o a fonti di energia, o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale. L’art. 21, primo comma, statuisce che tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione.
Orbene, gl’impianti di televisione via cavo a carattere locale non hanno, entro certi limiti, un costo non sostenibile da singole imprese, come dimostrano l’esperienza estera e la stessa modesta esperienza italiana al riguardo. Il che e’ riconosciuto anche nel sopra menzionato parere del Consiglio superiore tecnico delle telecomunicazioni, nel quale si afferma che, in mancanza della riserva allo Stato, in Italia gl’impianti di televisione via cavo sarebbero destinati a proliferare, dando luogo ad una pluralita’ di reti parziali e non, quindi, a situazioni di monopolio od oligopolio.
Di fronte a tale situazione, consegue che va rilevata, limitatamente all’installazione e all’esercizio di reti locali di televisione via cavo, la carenza di quei fini di utilita’ generale che potrebbero, secondo la giurisprudenza di questa Corte, legittimarne a norma dell’art. 43 della Costituzione la riserva allo Stato, disposta dall’art. 1 del d.P.R. n. 156 del 1973, ribadita dall’art. 183 e sanzionata penalmente dall’art. 195. Non si vede infatti quale “utilita’ generale” possa avere, nel nostro ordinamento costituzionale, inibire, comprimendo l’iniziativa privata, la realizzazione di una pluralita’ di reti televisive via cavo, attraverso le quali sia piu’ largamente attuata la liberta’ di manifestazione del pensiero sancita dal primo comma dell’art. 21 della Costituzione.
Tale “utilita’ generale”, va ulteriormente sottolineato, come non puo’ essere ravvisata nell’esigenza di evitare il pericolo del costituirsi di oligopoli privati – il quale non sussiste e comunque, anche a volere aderire alle opinioni piu’ pessimistiche, non e’ piu’ grave di quello esistente per la stampa quotidiana e periodica, attivita’ questa che nessuno osa pretendere di riservare allo Stato – cosi’ non e’ neppure ravvisabile nell’opportunita’ di realizzare il sopra menzionato progetto, tuttora in fase di elaborazione, di organizzare un servizio globale di telocomunicazioni. Lo Stato, infatti, ben puo’ procedere alla sua realizzazione pur senza vietare gl’impianti locali privati di televisione via cavo e senza comprimere le liberta’ garantite dagli artt. 21 e 41 della Costituzione.
Cio’ non significa, peraltro, che il legislatore non possa disciplinare con legge l’installazione e l’esercizio delle reti private di televisione via cavo, essendo tale installazione od esercizio strettamente collegati ad interessi generali e dovendo percio’ essere attuati in armonia e non in contrasto con i su detti interessi.
Quindi, anche se non sussistono per le reti locali di televisione via cavo – come del resto per la generalita’ delle attivita’ imprenditoriali – ragioni di “utilita’ generale” che ne giustifichino una riserva allo Stato, la loro installazione e il loro esercizio possono essere senz’altro legittimamente ed opportunamente disciplinati con legge, in modo da assicurare che, nel rispetto della liberta’ di manifestazione del pensiero e d’iniziativa economica, siano salvaguardati gli interessi pubblici, che, in varia guisa, possono entrare in giuoco.
All’uopo, pertanto, potra’ stabilirsi che sia l’installazione sia l’esercizio siano subordinati ad autorizzazione amministrativa, da rilasciarsi ove sussistano le condizioni previste dalla legge.
Naturalmente, quando concorrano tali condizioni, l’autorizzazione e’ vincolata e non meramente discrezionale, con tutte le conseguenze che tale sua natura comporta nel nostro ordinamento.
5. – In conseguenza di quanto fin qui si e’ detto la riserva allo Stato dei servizi radiotelevisivi via cavo, cosi’ come disposta dalle norme impugnate, risulta illegittima per il concorso di due fondamentali motivi: a) perche’ essa include anche attivita’ che, nei sensi anzidetti, non possono essere sottratte all’iniziativa dei privati; b) perche’, nella parte di legittima operativita’, essa non soggiace ad una disciplina sufficiente a garantire il raggiungimento dei fini in vista dei quali la Costituzione la consente.
Va dichiarata, in conseguenza, nei sensi di cui in motivazione, l’illegittimita’ costituzionale dell’art. 1 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, nella parte in cui riserva allo Stato anche l’installazione e l’esercizio di reti locali di televisione via cavo; dell’art. 183 di detto decreto, nella parte in cui vieta l’installazione e l’esercizio di tali reti senza avere previamente ottenuto la relativa concessione; dell’art. 195 di tale decreto, nella parte in cui punisce tale installazione ed esercizio senza la previa concessione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (col quale e’ stato approvato il testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni), nelle parti relative ai servizi di televisione via cavo.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 luglio 1974.
Corte Costituzionale – Sentenza 9 luglio 1974, n. 225
nei giudizi riuniti di legittimita’ costituzionale:
– degli artt. 1, 2 e 18 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067 (Norme per il servizio delle comunicazioni senza filo);
– degli artt. 1, 166, 168, n. 5,178 (come sostituito dall’art. 1, n. 2, della legge 14 marzo 1952, n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936, n. 645 (Approvazione del codice postale e delle telecomunicazioni);
– del d.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180 (Approvazione ed esecutorieta’ della Convenzione per la concessione alla RAI del servizio di radioaudizioni e televisione circolare e del servizio di telediffusione su filo);
– dell’art. 3 della legge 14 marzo 1952, n. 196 (Modificazioni degli articoli 178, 269 e 270 del codice postale e delle telecomunicazioni, approvato con regio decreto 27 febbraio 1936, n.645);
– del d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214 (Nuove norme sulle concessioni di impianto e di esercizio di stazioni di radioamatori);
– degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni);
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 15 maggio 1971 dal pretore di Poggibonsi nel procedimento penale a carico di Parronchi Sergio, iscritta al n. 273 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 240 del 22 settembre 1971;
2) ordinanza emessa il 14 gennaio 1972 dal pretore di omegna nel procedimento penale a carico di Porta Giuseppe ed altro, iscritta al n. 40 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 90 del 5 aprile 1972;
3) ordinanza emessa il 17 febbraio 1972 dal pretore di Macerata nel procedimento penale a carico di Meschini Italo, iscritta al n. 95 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11 O del 26 aprile 1972;
4) ordinanze emesse l’11 aprile 1972 dal pretore di Sampierdarena nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Parodi Giancarlo ed altri e di Parodi Giovanni ed altro, iscritte ai nn. 197 e 198 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 165 del 28 giugno 1972;
5) ordinanze emesse il 18 aprile 1972 dal pretore di Sestri Levante nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Marchetti Pier Giorgio e di Di Gennaro Gian Luigi, iscritte ai nn. 212 e 213 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 180 del 12 luglio 1972;
6) ordinanze emesse il 18 e il 20 maggio 1972 dal pretore di Bologna nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Ricco’ Vitaliano ed altro e di Buscemi Ignazio, iscritte ai nn. 244 e 245 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 226 del 30 agosto 1972;
7) ordinanza emessa il 6 giugno 1972 dal pretore di Bologna nel procedimento penale a carico di Gelli Giorgio, iscritta al n. 262 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 247 del 20 settembre 1972;
8) ordinanza emessa il 27 giugno 1972 dal pretore di Fidenza nel procedimento penale a carico di Colacicco Michele, iscritta al n. 312 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 279 del 25 ottobre 1972;
9) ordinanza emessa il 15 marzo 1972 dal pretore di Milano nel procedimento penale a carico di Begozzi Bruno ed altri, iscritta al n. 324 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 296 del 15 novembre 1972;
10) ordinanza emessa il 9 dicembre 1972 dal pretore di Assisi nel procedimento penale a carico di Di Bernardino Vittorio, iscritta al n. 16 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 55 del 28 febbraio 1973;
11) ordinanza emessa il 9 marzo 1973 dal pretore di Terni nel procedimento penale a carico di Pierantoni Pietro ed altro, iscritta al n. 170 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 169 del 4 luglio 1973;
12) ordinanza emessa il 5 febbraio 1973 dal pretore di Genova nel procedimento penale a carico di Giacobbe Emilio ed altro, iscritta al n. 228 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 198 del 1 agosto 1973;
13) ordinanza emessa il 21 ma’ggio 1973 dal pretore di Gavirate nel procedimento penale a carico di De Zuanni Gianfrancesco ed altri, iscritta al n. 280 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973;
14) ordinanza emessa il 12 ottobre 1972 dal pretore di Torino nel procedimento penale a carico di Bedello Donatella ed altri, iscritta al n. 287 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973;
15) ordinanza emessa il 22 marzo 1973 dal pretore di Perosa Argentina nel procedimento penale a carico di Ferraretto Franco, iscritta al n. 334 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 249 del 26 settembre 1973;
16) ordinanza emessa il 15 giugno 1973 dal pretore di Verona nel procedimento penale a carico di Pinton Giorgio ed altri, iscritta al n. 423 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2 del 2 gennaio 1974.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 29 maggio 1974 il Giudice relatore Giuseppe Verzi’;
udito il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto:
1. – Le ordinanze indicate in epigrafe, emesse tutte da pretori dal maggio 1971 al giugno 1973, hanno riproposto, in riferimento all’art. 21 – e talune anche agli artt. 41 e 43 della Carta – la questione di legittimita’ costituzionale della riserva in esclusiva allo Stato dei servizi di telecomunicazioni (artt. 1 r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067; 1 r.d. 27 febbraio 1936, n. 645; 1 d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156).
Quasi tutte le suddette ordinanze denunziano, poi, per contrasto con i menzionati articoli della Carta, anche gli artt. 2 e 18 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067; 166, 168 n. 5, 178 (cosi’ come sostituito dall’art. 1, n. 2, della legge 14 marzo 1952, n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936, n. 645; 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156; 3 della legge 14 marzo 1952, n. 196; il d.P.R. n. 1214 del 5 agosto 1966; il d.P.R. n. 180 del 26 gennaio 1952.
I procedimenti penali nel corso dei quali le cennate questioni di legittimita’ costituzionale sono state sollevate riguardano, in prevalenza, la detenzione non denunziata e l’uso privato di apparecchi radio ricetrasmittenti, senza averne ottenuto preventivamente la prescritta concessione. In pochi casi (procedimenti pendenti presso i pretori di omegna, di Gavirate, di Perosa Argentina e di Verona), trattasi di istallazione abusiva di ripetitori, allo scopo di poter ricevere i programmi televisivi svizzeri o jugoslavi.
In tutti i giudizi avanti questa Corte non vi e’ stata costituzione di parti. Soltanto in quelli conseguiti alle ordinanze dei pretori di Poggibonsi, Omegna, Macerata e Verona e’ intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
2. – Dai giudici di merito si premette che, dopo aver attribuito l’appartenenza in esclusiva allo Stato dei servizi di telocomunicazioni, il legislatore ha statuito, tra l’altro, che “nessuno puo’ eseguire od esercitare impianti di telecomunicazioni senza aver ottenuto la relativa concessione” (art. 166 r.d. n. 645 del 1936; art. 183 d.P.R. n. 156 del 1973 e, prima ancora, sostanzialmente, art. 2 r.d. n. 1067 del 1923); “che l’impianto e l’esercizio di stazioni radioelettriche fisse e terrestri, ad uso esclusivamente privato, puo’ essere concesso, purche’ concorrono ragioni di pubblico interesse” (art. 251 r.d. n. 645 del 1936) e che per detenere apparecchi radiotrasmittenti occorre averne fatta preventiva denuncia all’autorita’ locale di pubblica sicurezza ed al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni (art. 3 legge 14 marzo 1952, n. 196). Sono state, altresi’, dettate norme per la concessione di impianto e di esercizio di stazioni di radioamatori (d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214) e per la concessione in esclusiva alla RAI per il periodo di venti anni dei servizi delle radioaudizioni e di televisione circolare (d.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180). L’infrazione alle surriportate disposizioni il legislatore ha poi sanzionato penalmente (art. 178 del r.d. n. 645 del 1936, cosi’ come sostituito dall’art. 1, n. 2, legge n. 196 del 1952; art. 3 di questa legge; art. 195 del d.P.R. n. 156 del 29 marzo 1973).
Cio’ posto si osserva che la legittimita’ costituzionale di siffatta disciplina legislativa, conseguente al monopolio statuale delle telocomunicazioni e, prima ancora, la legittimita’ costituzionale di questo monopolio, non puo’ ritenersi inconfutabilmente dimostrata dalla sentenza n. 59 del 1960 della Corte costituzionale. Inoltre, dopo oltre dieci anni da tale decisione, le considerazioni di ordine piu’ strettamente tecnico sulle quali essa e’ fondata sarebbero state superate dallo sviluppo della scienza delle radiotelediffusioni.
3. – Per quanto attiene piu’ specificamente alla detenzione di apparecchi radio ricetrasmittenti e all’uso esclusivamente privato di essi (artt. 3 legge 14 marzo 1952, n. 196; 251, 166, 178 r.d. n. 645 del 1936), si fa presente che l’art. 21 della Costituzione sancisce la liberta’ di manifestazione del pensiero con ogni mezzo di diffusione; chiunque, quindi, ha diritto di manifestare in qualsiasi modo ed in ogni circostanza il proprio pensiero, diritto da considerarsi inviolabile ai sensi dell’art. 2 della medesima Carta.
Ne discende che il dovere, per chiunque intenda stabilire od esercitare un impianto radioelettrico, di richiedere ed ottenere la prescritta concessione, il cui rilascio e’ del tutto discrezionale per la competente autorita’, costituisce una grave ed ingiustificata limitazione del diritto di manifestare “liberamente” il proprio pensiero con ogni mezzo di diffusione. Tanto piu’ che siffatto diritto, da qualificarsi come uno dei fondamentali proclamati e protetti dalla Costituzione e come uno di quelli che meglio caratterizzano l’attuale regime democratico vigente nello Stato, non puo’ incontrare che limitazioni sostanziali fondate in precetti e principi costituzionali enunciati esplicitamente nella Costituzione, oppure desumibili da questa mediante una rigorosa interpretazione giuridica.
Le ragioni inerenti alla limitatezza del mezzo devono dirsi venute meno con il notevole diffondersi, anche a seguito della sentenza n. 39 del 1963 di questa Corte, del fenomeno dei radiotelefoni portatili, certamente non destinate a dar luogo ad una situazione di oligopolio.
In definitiva, in Italia, il commercio dei radiotelefoni e’ libero, ma il cittadino che li acquista e’ obbligato a denunciarne la detenzione ai sensi dell’art. 3 della legge 14 marzo 1952, n. 196; ed e’ in ogni caso impossibilitato non solo a farne uso, ma anche e soprattutto a conservarli nella propria abitazione in condizioni di “possibile uso”.
E’ certo che all’uso indiscriminato degli apparecchi radioelettrici, quale mezzo di diffusione del pensiero, si frappongono interessi di natura politica, economica, militare, che e’ difficile individuare con esattezza. Ma nessuna pratica giustificazione appare sufficiente a legittimare il mantenimento della riserva statale. Tuttavia, se questa fosse abolita, un valido regolamento di esercizio delle radio-comunicazioni potrebbe, nel rispetto dei principi vigenti in materia, assicurare allo Stato un’efficace funzione di controllo e di repressione degli illeciti eventualmente commessi a mezzo delle radionde.
Va infine fatto presente che lo Stato ha fatto luogo alla liberalizzazione della vendita e dell’uso di apparecchi radio trasmittenti e riceventi di modesta potenza operanti sulle bande dei 27 MHz, ma non ha provveduto ad abolire le norme che vietano la trasmissione e la ricezione su queste frequenze (art. 9 d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214); il che contrasta con l’art. 21 della Costituzione.
4. – Le norme contenute negli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (gia’ artt. 1, 166 e 178 r.d. 27 febbraio 1936, n. 645) pongono inoltre rilevanti ostacoli al diritto alla circolazione di informazioni, protetto dall’articolo 21 della Costituzione, ove si osservi che, sanzionando penalmente anche l’istallazione e l’esercizio d’impianti idonei alla sola ricezione e diffusione di programmi televisivi esteri, s’impone al cittadino di attingere le proprie notizie unicamente dai servizi radiotelevisivi nazionali, attualmente affidati in regime di monopolio alla RAI-TV, precludendogli la possibilita’ di accedere ad altre non irrilevanti fonti di informazione e selezionare, in base alle proprie personali opzioni, le fonti medesime. E cio’ pur non sussistendo nella specie alcuna delle ragioni in forza delle quali la Corte, con la sentenza n. 59 del 13 luglio 1960, ritenne comprimibile il bene protetto dall’art. 21 e conforme ai precetti costituzionali la riserva allo Stato dei servizi radiotelevisivi e l’attuale regime di affidamento degli stessi in concessione esclusiva alla RAI.
L’istallazione e l’esercizio di impianti del tipo in esame non sono, infatti, certamente tali da originare situazioni di monopolio o di oligopolio, ove si consideri che essi sono alla portata di semplici commercianti di materiali radiotecnici, e che, soprattutto, sono volti non gia’ a consentire a pochi privilegiati di manifestare il proprio pensiero quanto, invece, a permettere alla generalita’ di accedere agevolmente ad una pluralita’ di fonti d’informazione.
Ne’ l’esercizio degli impianti in parola puo’ essere riguardato come servizio pubblico essenziale od attivita’ di preminente interesse generale non ponendosi, evidentemente, nella specie alcuno dei problemi di obbiettivita’ ed imparzialita’ considerati dalla Corte nella sentenza n. 59 del 1960 ed essendo invece i ripetitori destinati ad ampliare, in sostanziali condizioni di eguaglianza per i destinatari del servizio, il novero degli strumenti di informazione e consentire la libera circolazione tra i consociati di notizie e di idee.
Non va, inoltre, trascurato che i “ripetitori” sono dotati di limitatissima potenza e sono idonei ad irradiare segnali per un raggio di poche decine di chilometri, cosi’ da rendere meramente teorico il pericolo di interferenze tra diverse stazioni.
5. – L’Avvocatura dello Stato osserva che, contrariamente a quanto si asserisce nelle ordinanze di rimessione, oggi, rispetto al 1960 (epoca in cui questa Corte ha pronunciato la piu’ volte menzionata sentenza n. 59 del 1960) la limitata disponibilita’ dei canali televisivi e’ rimasta immutata. E all’uopo esibisce – con una memoria illustrativa – un parere emesso in tal senso il 9 aprile 1974 dal Consiglio Superiore Tecnico delle Telecomunicazioni. Conseguentemente permangono tutti i motivi illustrati in detta sentenza, per i quali fu dichiarata non fondata la questione di legittimita’ costituzionale del monopolio televisivo, e ulteriormente chiariti, per quanto attiene all’art. 21 della Costituzione, nella successiva sentenza n. 105 del 1972, secondo la quale il principio della liberta’ di manifestazione del pensiero va inteso non gia’ nel senso che tutti debbono avere, in fatto, la materiale disponibilita’ di tutti i possibili mezzi di diffusione. Piu’ realisticamente, sta a significare che a tutti la legge deve garantire la giuridica possibilita’ di usarne o di accedervi, con le modalita’ ed entro i limiti resi eventualmente necessari dalle peculiari caratteristiche dei singoli mezzi o dalla esigenza di assicurarne l’armonica coesistenza col pari diritto di ciascuno o dalla tutela di altri interessi costituzionalmente apprezzabili. E secondo l’Avvocatura, quanto affermato in detta sentenza vale anche per i cosiddetti ripetitori, perche’ anch’essi, in definitiva, sono stazioni trasmittenti onde hertziane. A nulla rileverebbe che testi trasmettono non programmi originali, ma programmi trasmessi da altre trasmittenti. In realta’, per i mezzi tecnici impiegati, e per le interferenze cui possono dar luogo, sarebbero assoggettabili pleno jure alla disciplina delle radiotelocomunicazioni.
6. – Per quanto attiene alla eccepita incostituzionalita’ dell’art. 251 del codice postale, che disciplina il settore dei radiocollegamenti ad uso privato, occorre osservare – continua l’Avvocatura – che la limitatezza delle frequenze d’onda, assegnate in sede internazionale ai singoli Paesi, impone la necessita’ di vagliare le richieste di concessioni o di autorizzazioni per soddisfare, nei limiti delle disponibilita’ dei mezzi, quelle che siano motivate da imprescindibili esigenze di utilita’ generale o che siano rivolte, se avanzate da singoli o da enti commerciali o industriali, al miglioramento delle condizioni economiche e sociali della collettivita’.
In difetto di una “disciplina delle frequenze” si verificherebbero inammissibili interferenze fra i vari radiocollegamenti si’ da rendere impossibile usufruire di detto mezzo anche a quegli organismi o istituzioni pubbliche che utilizzano su scala nazionale determinate ed appropriate bande di frequenza (stazioni radio p.t.; servizi radioelettrici delle FF.AA. e della Polizia; stazioni a bordo di navi; radiotelevisione, etc.), con grave pregiudizio di servizi essenziali o di interesse generale.
L’esistenza di concessioni di radiocollegamenti ad uso privato peraltro dimostra che il monopolio statale e’ temperato dalla larghezza con cui si fa luogo al rilascio di autorizzazioni o concessioni a privati di collegamenti radiotelegrafici o radiotelefonici.
7. – In ordine, infine, alla questione di incostituzionalita’ dell’art. 9 del d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214, nella parte in cui non ha abrogato le norme che vietano la trasmissione e ricezione da apparecchi operanti sulla banda dei 27 MHz, l’Avvocatura rileva che il menzionato decreto ha natura regolamentare; la questione di costituzionalita’ della citata norma non puo’ quindi essere sollevata avanti alla Corte costituzionale, che ai sensi dell’art. 134 della Costituzione puo’ conoscere solo della costituzionalita’ di norme aventi forza di legge.

Considerato in diritto:
1. – Le ordinanze indicate in epigrafe propongono – in riferimento agli artt. 21, 41 e 43 della Costituzione – identiche o analoghe questioni di legittimita’ costituzionale concernenti disposizioni in forza delle quali i servizi di radiodiffusione e televisione circolare a mezzo di onde elettromagnetiche sono riservati allo Stato e di conseguenza non possono essere esercitati – anche se si tratti di apparecchi ricetrasmittenti per uso privato – da chi non ne abbia avuta la concessione.
I relativi giudizi, congiuntamente discussi nell’udienza pubblica, vengono pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.
2. – Con la sentenza n. 59 del 1960, questa Corte ha gia’ dichiarato che gli artt. 21, 41, 33 e 43 della Costituzione non sono violati dalla riserva allo Stato dei servizi di televisione circolare a mezzo di onde radio elettriche, e dal conseguente divieto di impiantare ed esercitare servizi del genere senza avere ottenuto la prescritta concessione. E la decisione si articola sulle seguenti proposizioni:
a) esiste una attuale limitatezza dei canali utilizzabili, talche’ la televisione si caratterizza indubbiamente come una attivita’ predestinata, in regime di libera iniziativa, quanto meno all’oligopolio di fatto;
b) i servizi televisivi si collocano, pertanto, tra le categorie di imprese che si riferiscono a situazioni di monopolio, nel senso in cui all’art. 43 della Costituzione;
c) ricorrono altresi’ gli altri due requisiti voluti dall’articolo 43 della Costituzione, e cioe’ l’attivita’ di preminente interesse generale e le ragioni di utilita’ generale, idonee a giustificare l’avocazione in esclusiva dei servizi allo Stato;
d) non e’ violato l’art. 21 della Costituzione, perche’ data la limitatezza di fatto della possibilita’ di utilizzazione del mezzo televisivo, lo Stato monopolista si trova istituzionalmente nelle condizioni di obbiettivita’ e imparzialita’ piu’ favorevoli per conseguire il superamento delle difficolta’ frapposte dalla naturale limitatezza del mezzo alla realizzazione del precetto costituzionale volto ad assicurare a tutti la possibilita’ di diffondere il pensiero con qualsiasi mezzo.
Quasi tutte le ordinanze dei pretori assumono invece che la limitatezza dei canali di trasmissione, sulla quale fondamentalmente si basa la motivazione suindicata, sarebbe oramai superata dallo sviluppo della scienza e della tecnica delle radiodiffusioni. L’esistenza di ampie bande di frequenza, i moderni metodi di trasmissione multicanale, ed il sistema di emissioni su uno stesso canale da parte di stazioni lontane, fra loro non interferenti, renderebbero pressoche’ illimitata la possibilita’ di trasmissioni.
Aggiungono, poi, che la sentenza avrebbe fatto ricorso al concetto di oligopolio, assimilandolo alla situazione di monopolio di cui all’art. 43 della Costituzione, mentre la parificazione fra le due situazioni si rivelerebbe inaccettabile; che la riserva allo Stato, con la conseguente eliminazione degli operatori privati, esige che il fenomeno comporti un beneficio per la collettivita’, mentre il sistema del monopolio – consentendo allo Stato di lasciare inutilizzata buona parte delle frequenze – , produce “una strozzatura del consumo”, in contrasto con i fini di utilita’ generale di cui all’art. 43 della Costituzione; che e’ molto piu’ facile diffondere notizie parziali e non obbiettive in regime di monopolio, quando manca il confronto con lo stesso mezzo di diffusione; che e’ contestabile il presupposto da cui muove la sentenza, che cioe’ l’attivita’ televisiva costituisca un servizio destinato alla diffusione del pensiero e che lo Stato, avocandolo a se’, ne sia il migliore garante. Dopo aver affermato che l’art. 21 regola la materia in modo autonomo, sottraendola a quella dei rapporti economici, concludono che alla conclamata liberta’ di diffusione del pensiero dovrebbe accompagnarsi la liberta’ di fare uso dei mezzi indispensabili ad essa.
3. – La Corte rileva che sussistono tuttora, nonostante il contrario assunto delle ordinanze di rimessione, quelle stesse ragioni giustificative della riserva allo Stato che nella precedente decisione furono enunciate a proposito della televisione circolare. E difatti sia per quest’ultima, sia per la radiodiffusione circolare la disponibilita’ delle bande di trasmissione, come risulta dalla motivata ed analitica relazione del Consiglio superiore delle telecomunicazioni allegata agli atti, e’ tanto limitata da consentire solo a pochi, ove la riserva non fosse disposta, l’utilizzazione del mezzo radiotelevisivo.
4. – Quanto innanzi si e’ detto consente di affermare che, a causa della limitazione delle bande di trasmissione disponibili, l’attivita’ di radiotelediffusione circolare integra quella situazione di monopolio che l’art. 43 della Costituzione considera legittimo presupposto della riserva allo Stato.
Se la ratio di quella disposizione costituzionale risiede nella ragionevole previsione che, la’ dove non esiste o addirittura non e’ possibile la libera concorrenza, il monopolio statale (o degli .altri soggetti tassativamente indicati) meglio garantisce l’interesse della collettivita’, cio’ vale a maggior ragione quando, come nella materia in esame, si tratti di attivita’ che, ben al di la’ della sua rilevanza economica, tocca molto da vicino fondamentali aspetti della vita democratica. Ne’ vale l’obbiezione che nella specie vi sarebbe, al piu’, pericolo di un oligopolio, non gia’ di un monopolio. Ed invero le due situazioni, almeno se riferite ai servizi di cui qui si discorre, sostanzialmente si identificano negli effetti, atteso che la disponibilita’ in poche mani di uno strumento di comunicazione di massa non presenterebbe rischi minori di quelli insiti in un monopolio in senso stretto.
Del resto ricorre nella specie anche un’altra delle tre ipotesi contemplate nell’art. 43 della Costituzione. Ed infatti, non potendosi minimamente dubitare che nell’attuale contesto storico la radiotelediffusione soddisfi un bisogno essenziale della collettivita’, si deve convenire che trattasi di un servizio pubblico essenziale, caratterizzato da quel preminente interesse generale che la norma costituzionale richiede perche’ legittimamente possa essere disposta la riserva.
Che poi ricorrano “fini di utilita’ generale” e’ cosa che gia’ risulta da quanto s’e’ detto. La radiotelevisione adempie a fondamentali compiti di informazione, concorre alla formazione culturale del paese, diffonde programmi che in vario modo incidono sulla pubblica opinione e percio’ e’ necessario che essa non divenga strumento di parte: solo l’avocazione allo Stato puo’ e deve impedirlo.
5. – Il monopolio statale, che per le cose dette trova fondamento nell’art. 43 della Costituzione e per cio’ stesso non viola l’art. 41 Cost., non risulta nemmeno incompatibile con l’art. 21 della Costituzione.
La Corte, anche qui ribadendo argomenti gia’ svolti nella ricordata decisione n. 59 del 1960, rileva che, se quel monopolio non venisse disposto, non per cio’ riuscirebbe ad avere attuazione il diritto di “tutti” di manifestare liberamente il proprio pensiero con ogni mezzo di diffusione. A parte la considerazione che siffatto diritto non comprende anche quello di disporre di tutti i possibili mezzi (cfr. sent. n. 105 del 1972), giova riaffermare che, non essendo controvertibile che il numero delle bande di trasmissione sia limitato, la liberalizzazione inevitabilmente si tradurrebbe in una effettiva riserva a pochi, comportando con cio’ grave violazione di quel principio di eguaglianza che e’ cardine del nostro ordinamento e la cui scrupolosa osservanza si impone specialmente la’ dove venga in giuoco l’esercizio di un fondamentale diritto di liberta’.
La verita’ e’ che proprio il pubblico monopolio – e non gia’ la gestione privata di pochi privilegiati – puo’ e deve assicurare, sia pure nei limiti imposti dai particolari mezzi tecnici, che questi siano utilizzati in modo da consentire il massimo di accesso, se non ai singoli cittadini, almeno a tutte quelle piu’ rilevanti formazioni nelle quali il pluralismo sociale si esprime e si manifesta. Che’, anzi, e’ proprio questa un’ulteriore via attraverso la quale si devono raggiungere quei “fini di utilita’ generale” in funzione dei quali l’art. 43 della Costituzione rende legittima la riserva: il monopolio pubblico, in definitiva, deve essere inteso e configurato come necessario strumento di allargamento dell’area di effettiva manifestazione della pluralita’ delle voci presenti nella nostra societa’.
6. – Le considerazioni fin qui esposte concorrono a dimostrare che il monopolio statale dei servizi radiotelevisivi a trasmissione circolare non viola in via di principio le disposizioni costituzionali di raffronto. Ma occorre a questo punto accertare se quel monopolio risulti costituzionalmente giustificato in tutta la sua ampiezza e se, nella parte di sua legittima operativita’, esso sia accompagnato da garanzie idonee ad assicurare che il suo esercizio sia effettivamente diretto al conseguimento di quei fini di utilita’ generale che soli possono consentirlo.
7. – Quanto al primo aspetto, la Corte osserva che la riserva allo Stato, in quanto trova il suo presupposto nel numero limitato delle bande di trasmissione assegnate all’Italia, non puo’ abbracciare anche attivita’, come quelle inerenti ai c.d. ripetitori di stazioni trasmittenti estere, che non operano sulle bande anzidette. E’ evidente che in questo particolare settore, senza apprezzabili ragioni, l’esclusiva statale sbarra la via alla libera circolazione delle idee, compromette un bene essenziale della vita democratica, finisce col realizzare una specie di autarchia nazionale delle fonti di informazione. Puo’ ammettersi che l’impianto e l’esercizio di siffatti ripetitori debbano essere sottoposti ad una disciplina legislativa in considerazione della salvaguardia di pubblici interessi. Ma e’ anche vero che la tutela di questi ultimi puo’ realizzarsi con un regime di autorizzazione, non esige certo l’esclusione del diritto del singolo.
8. – Volgendo ora l’esame al diverso problema delle garanzie che devono accompagnare la riserva allo Stato, occorre trarre le debite conclusioni da quanto si e’ detto nei Precedenti paragrafi. La sottrazione del mezzo radiotelevisivo e’ legittima solo se si assicuri che il suo esercizio sia preordinato a due fondamentali obbiettivi: a trasmissioni che rispondano alla esigenza di offrire al pubblico una gamma di servizi caratterizzata da obbiettivita’ e completezza di informazione, da ampia apertura a tutte le correnti culturali, da imparziale rappresentazione delle idee che si esprimono nella societa’; a favorire, a rendere effettivo ed a garantire il diritto di accesso nella misura massima consentita dai mezzi tecnici. In mancanza di una disciplina legislativa che imponga queste due linee direttive e che predisponga gli strumenti all’uopo adeguati, il mezzo radiotelevisivo, posto nella libera disponibilita’ di chi lo gestisce, rischia – non meno, e forse con maggior danno, che se fosse nelle mani di pochi privati – di essere un poderoso strumento a servizio di parte, non certo a vantaggio della collettivita’. In altri termini, il monopolio pubblico, una volta libero da ogni regola che correttamente ed efficientemente ne disciplini l’esercizio, potrebbe tendere a fini e portare a risultati diametralmente opposti a quelli voluti dalla Costituzione.
Nel fare questa affermazione la Corte non intende esprimere alcun giudizio sul modo col quale i mezzi radiotelevisivi sono stati finora gestiti: intende solo adempiere al suo dovere di accertare quali siano le condizioni minime necessarie perche’ il monopolio statale possa essere considerato conforme ai principi costituzionali.
A tal proposito la Corte – pur nel rispetto della discrezionalita’ del legislatore di scegliere gli strumenti piu’ appropriati ad assicurare il conseguimento dei due fondamentali obbiettivi di cui innanzi si e’ discorso – ritiene che la legge debba almeno prevedere: a) che gli organi direttivi dell’ente gestore (si tratti di ente pubblico o di concessionario privato purche’ appartenente alla mano pubblica) non siano costituiti in modo da rappresentare direttamente o indirettamente espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo e che la loro struttura sia tale da garantirne l’obbiettivita’; b) che vi siano direttive idonee a garantire che i programmi di informazione siano ispirati a criteri di imparzialita’ e che i programmi culturali, nel rispetto dei valori fondamentali della Costituzione, rispecchino la ricchezza e la molteplicita’ delle correnti di pensiero; c) che per la concretizzazione di siffatte direttive e per il relativo controllo siano riconosciuti adeguati poteri al Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l’intera collettivita’ nazionale; d) che i giornalisti preposti ai servizi di informazione siano tenuti alla maggiore obbiettivita’ e posti in grado di adempiere ai loro doveri nel rispetto dei canoni della deontologia professionale; e) che, attraverso una adeguata limitazione della pubblicita’, si eviti il pericolo che la radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento della libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una liberta’ che la Costituzione fa oggetto di energica tutela; f) che, in attuazione di un’esigenza che discende dall’art. 21 della Costituzione, l’accesso alla radiotelevisione sia aperto, nei limiti massimi consentiti, imparzialmente ai gruppi politici, religiosi, culturali nei quali si esprimono le varie ideologie presenti nella societa’; g) che venga riconosciuto e garantito – come imposto dal rispetto dei fondamentali diritti dell’uomo – il diritto anche del singolo alla rettifica.
A tanto non provvede la legislazione vigente, nella quale – a parte alcune disposizioni contenute nel d.l.C.P.S. 3 aprile 1947, n.428 (modificato dalla legge 23 agosto 1949, n. 681), palesemente insufficienti ad assicurare serie direttive in ordine ai programmi ed a consentire un efficiente controllo del Parlamento – nulla si rinviene che possa corrispondere a quel minimo di regolamentazione a cui innanzi si e’ fatto cenno.
9. – Per le ragioni esposte deve essere dichiarata, nei sensi di cui in motivazione e nella parte relativa ai servizi di radiotelediffusione circolare a mezzo di onde elettromagnetiche, l’illegittimita’ costituzionale: a) degli artt. 1, 166, 168, n. 5, 178 e 251 del r.d. 27 febbraio l936, n. 645 (in parte modificato dalla legge 14 marzo 1952, n. 196); b) degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156.
10. – L’ordinanza 15 maggio 1971 del pretore di Poggibonsi impugna gli artt. 1, 2 e 18 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067, ma, correttamente interpretando il provvedimento, le censure devono essere ritenute rivolte alle corrispondenti norme contenute nel r.d. n. 645 del 1936, oggetto della dichiarazione di parziale illegittimita’.
L’ordinanza 17 febbraio 1972 del pretore di Macerata impugna l’art. 9 del d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214, e l’ordinanza 22 marzo 1973 del pretore di Perosa Argentina impugna il d.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180. In entrambi i casi si tratta di atti non aventi forza di legge e pertanto le relative questioni devono essere dichiarate inammissibili.
Varie ordinanze impugnano, fra l’altro, l’art. 3 della legge 14 marzo 1952, n. 196. Ma poiche’ ovviamente tale disposizione, che si limita a disporre l’obbligo di preventiva denuncia della detenzione di apparecchi radiotrasmittenti, non viola gli artt. 21, 41 e 43 della Costituzione, la questione deve essere dichiarata non fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

a) dichiara l’illegittimita’ costituzionale degli artt. 1, 166, 168, n. 5, 178 (cosi’ come sostituito dall’art. 1, n. 2, della legge 14 marzo 1952, n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936, n. 645 (Approvazione del codice postale e delle telecomunicazioni), e degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telocomunicazioni), nella parte relativa ai servizi di radiotelediffusione circolare a mezzo di onde elettromagnetiche;
b) dichiara inammissibile la questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 9 del d.P.R. 5 agosto 1966, n. 1214 (Nuove norme sulle concessioni di impianto e di esercizio di stazioni di radioamatori), e del d.P.R. 26 gennaio 1952, n. 180 (Approvazione ed esecutorieta’ della convenzione per la concessione alla RAI del servizio di radioaudizioni e televisione circolare e del servizio di telediffusione su filo), sollevata in riferimento agli artt. 21, 41 e 43 della Costituzione;
c) dichiara non fondata la questione di legittimita’ costituzionale dell’art. 3 della legge 14 marzo 1952, n. 196, sollevata in riferimento agli artt. 21, 41 e 43 della Costituzione.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della consulta, il 9 luglio 1974.

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